Úvod

S whistleblowingem se setkáváme častěji, než by se mohlo zdát. Vzpomeňte na Al Pacina ve filmu Serpico, kde ztvárnil roli policisty, který odmítal převzít praxi svých kolegů brát úplatky od newyorských zločinců. Není to ale jen téma slavných hollywoodských filmů jako Serpico nebo neméně populární Erin Brockovich, ale také mediálně známých kauz jako Panama Papers nebo Cambridge Analytica. Dokonce onemocnění covid-19 se dostalo do širšího povědomí díky čínskému lékaři a whistleblowerovi Li Wen-liangovi.

V současné době, na rozdíl například od Spojených států amerických, kde je whistleblowing běžnou součástí firemních kultur, nemá v Evropě regulace whistleblowingu tradici a úprava v jednotlivých členských státech Evropské Unie zatím není jednotná a dostatečně kvalitní. Na to Evropská unie reaguje směrnicí č. 2019/1937[1], která má za cíl nastavit minimální standardy politiky „oznamování“. V tomto článku přiblížíme, na co při implementaci nezapomenout a jak nejlépe naplnit požadavky této směrnice.  Ať už jste zastánci whistleblowingu, nebo s ním zcela nesouzníte, nezbývá než právní úpravu respektovat a najít cestu vhodné implementace a vytvořit mechanismy, které budou přívětivé pro obě strany, tedy jak oznamovatele, tak potenciálně oznámené.

Whistleblowing pohledem evropského práva

Cílem whistleblowingu tak, jak s ním směrnice pracuje, je ochrana veřejného zájmu a předcházení negativních dopadů zejména hospodářské kriminality na společnost. Nevztahuje se na stížnosti osobní povahy, hlášení šikany, obtěžování a podobně. Předmětem je tedy porušování právních předpisů v oblastech zadávání veřejných zakázek, finančních služeb, produktů a trhů a předcházení praní špinavých peněz a financování terorismu, bezpečnosti a souladu výrobků s předpisy, bezpečnosti dopravy, ochrany životního prostředí, jaderné bezpečnosti, veřejného zdraví, ochrany spotřebitele, ochrany soukromí a osobních údajů a další.

Whistleblowing a oprávněné subjekty

Podstatou je oznamování jednání, které je v rozporu s některou z výše uvedených oblastí, a to jak ve veřejném, tak soukromém sektoru. Oznamovateli jsou dle směrnice primárně pracovníci, tedy optikou evropské judikatury osoby, které po určitou dobu vykonávají pro jinou osobu a pod jejím vedením činnosti, za které pobírají odměnu. Úprava se však nevztahuje jen na pracovníky, počítá s poměrně širokým okruhem subjektů.  Jsou to např. i osoby samostatně výdělečně činné, akcionáři, osoby působící v orgánech právnických osob, ale i dobrovolníci a stážisté. Všichni oznamovatelé požívají stejné ochrany před riziky, která pro ně z whistleblowingu mohou vyplývat.

Proč je whistleblowing potřeba?

Potřeba whistleblowingu vychází z toho, že porušování práva ve výše zmíněných oblastech bývá před orgány činnými v trestním řízení mnohdy skryté a potřebné informace jsou jim obtížně přístupné. Vnitřní kontrola ze strany zaměstnanců a dalších osob tedy představuje efektivní nástroj, jak překonat asymetrii informací a vypořádat se s porušováním práva uvnitř struktur společností a institucí.

Vnitřní a vnější oznamování

Podle směrnice mají být vytvořeny individuálně v každém z povinných subjektů interní oznamovací kanály, ale také se očekává zřízení vnějšího státem koordinovaného útvaru. Oznamovatel si může vybrat, na který z těchto kanálů se obrátí. V zájmu subjektů podléhajících této legislativě je žádoucí disponovat dobře fungujícím vnitřním systémem. I pro oznamovatele je nepochybně pohodlnější, a co se týče důkazů méně náročnější obrátit se přímo na danou společnost. Průzkumy ze Spojených států amerických totiž ukazují, že jen 18 % oznamovatelů jako první možnost zvolí oznamování mimo společnost. Až po neúspěchu vnitřního oznamování následně oznamovatelé v 84 % využijí vnější prostředky.[2] Pokud je tedy možnost podchytit rizika ohrožující veřejný zájem interně, doporučujeme tak učinit i z důvodu ochrany dobrého jména, které je velmi cenné a lehce zranitelné. Jelikož nezanedbatelný podíl oznamovatelů prokazatelně využívá nejdříve interní cestu, měly by být společnosti a instituce na vnitřní implementaci whisteblowingu dostatečně připraveny.

Na co nezapomenout při vytváření vnitřního oznamovacího systému?

Prvním krokem je volba vhodné platformy. Nabízí se vytvoření čistě interního kanálu, využití stávajícího compliance či obdobného oddělení nebo využití externí služby. Oznamování pak může probíhat prostřednictvím elektronických formulářů, telefonní linky, osobního setkání nebo třeba poštovní korespondence. Výběr vhodné platformy by se měl odvíjet od velikosti společnosti i skladby zaměstnanců a dalších osob. U mezinárodních společností je nutné pamatovat na různé jazykové verze a zajištění dostupnosti z důvodu časového posunu. Ve všech případech musí být chráněna identita oznamovatele a jeho postavení. Efektivním nástrojem je i zajištění právního poradenství pro potenciální oznamovatele k otázkám týkajících se oznamování.

Pokud dojde k oznámení, nejprve je třeba zabezpečit identitu oznamovatele a nashromážděná data na bezpečném úložišti. Poté vyhodnotit, zda k porušení práva došlo či nikoli a přijmout vhodná opatření. Ke všem oznámením by se mělo přistupovat stejně a měla by být podrobena stejnému přezkumu. S průběhem tohoto řízení by měl být oznamovatel včas obeznámen, směrnice udává přiměřenou lhůtu max. 3 měsíců. Kratší lhůty přitom zvyšují důvěru oznamovatelů ve firemní oznamovací systém.

Česká právní úprava

Členské státy Evropské unie jsou povinny transponovat směrnici do 17. prosince 2021. Česká právní úprava tedy musí do tohoto data zajistit poskytnutí záruky oznamovatelům před odvetnými opatřeními[3] při oznamování protiprávního jednání. Bohužel institut oznamování stále vyvolává v našem prostředí negativní konotace, a proto je zapotřebí vnímání oznamovatelů zlepšit a posílit jejich práva.

V současné době jsou předloženy Poslanecké sněmovně parlamentu k projednání dva návrhy zákona o ochraně oznamovatelů protiprávních jednání – vládní (předkladatelem je Ministerstvo spravedlnosti)[4] a poslanecký[5]. Dle vládního návrhu zákona o ochraně oznamovatelů má být pro stanovené subjekty (vedle orgánů veřejné moci např. i zaměstnavatelé s nejméně 25 zaměstnanci v průměru v uplynulém kalendářním čtvrtletí) zaveden povinný vnitřní oznamovací systém a dále vytvořen specializovaný orgán Ministerstva spravedlnosti, který bude sloužit nejen jako externí oznamovací místo, ale také místo informativní a poradenské.

Ochrana oznamovatelů by měla dle důvodové zprávy vládního návrhu zákona mimo jiné spočívat v přenesení důkazního břemene na žalovaného. Pokud se tedy oznamovatelé setkají s odvetným opatřením a budou se bránit soudně, bude na oznámeném, který měl přijmout odvetné opatření (tj. žalovaném), aby dokázal, že se o odvetné opatření nejednalo. Oznámené osoby se naopak mohou bránit nepravdivým oznámením soudní cestou nebo trestním oznámením pro pomluvu nebo křivé obvinění.

Poslanecký návrh zákona o ochraně oznamovatelů protiprávních jednání zřízení vnitřních oznamovacích kanálů povinně zavádí především pro větší instituce veřejného sektoru (např. stát nebo jeho organizační složka, veřejná vysoká škola, zdravotní pojišťovna). Pro ostatní zaměstnavatele zřízení ponechává na dobrovolné bázi. Na rozdíl od vládního návrhu zákona jako informativní a poradenský orgán poslanecký návrh zákona počítá s vytvořením pracovního místa při Veřejném ochránci práv. Namísto externího oznamovacího místa se oznamovatel dle návrhu obrátí na orgány činné v trestním řízení nebo příslušné správní orgány.

Závěr

V současné české právní úpravě již můžeme určitou míru ochrany oznamovatelů korupce spatřovat. Komplexní úprava oznamování však v českém právním řádu chybí, a to i přes mnoho snah whistleblowing v českém právu prosadit. Nyní se tak má stát prostřednictvím směrnice Evropské unie, která poskytuje propracovaný základ a poskytuje našemu zákonodárci minimální standardy. Skutečná potřeba a přínos nové komplexní právní úpravy oznamování pro české právní prostředí je však otázkou a nezbývá než vyčkat na konečnou podobu zákona o ochraně oznamovatelů protiprávních jednání, přijetí zákona a jeho aplikaci v praxi.

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1937 ze dne 23. října 2019, o ochraně osob, které oznamují porušení práva Unie. K dispozici zde.   

[2] Doplňková zpráva k National Business Ethics Survey (2011). K dispozici zde.

[3] Dle směrnice je odvetným opatřením jakékoli přímé či nepřímé jednání nebo opomenutí, k němuž dochází v pracovním kontextu, které je vyvolané interním či externím oznámením nebo zveřejněním a které oznamující osobě působí nebo může způsobit neoprávněnou újmu.

[4] K dispozici zde.

[5] K dispozici zde.